城镇污水处理厂超标排污的法律分析

白小艳 聂璐

近年来，多地城镇污水处理厂因超标排污，陆续被社会组织提起环境民事公益诉讼。城镇污水处理厂是对进入城镇污水收集系统的污水进行净化处理的污水处理厂，城镇污水包括城镇居民生活污水，机关、学校、医院、商业服务机构及各种公共设施排水，以及允许排入城镇污水收集系统的工业废水和初期雨水等。城镇污水处理厂与普通企业在排污方面、责任主体方面等都存在不同之处。

一、城镇污水处理厂的环保责任主体

自2014年1月1日《城镇排水与污水处理条例》实施后，国家鼓励实施城镇污水处理特许经营制度，城镇污水处理厂从原来的由政府经营的事业单位开始逐渐向市场化运行转变，形成以BOT模式、PPP模式、TOT模式及托管等形式为主的运营方式。就我省而言，2019年9月19日山西省人民政府办公厅印发《山西省城镇污水处理厂运行监督管理办法(试行)》，该办法第五条规定：“城镇污水处理实行市场化运营,依法实施特许经营。政府或其授权部门应通过法定程序选择污水处理运营企业,并签订城镇污水处理特许经营合同。事业单位性质的城镇污水处理厂全部改制为企业。”山西省内城镇污水处理厂也已逐步实现了市场化运营。

基于上述污水处理厂特殊的运营模式，根据《城镇排水与污水处理条例》第二十九条规定：“城镇污水处理设施维护运营单位应当保证出水水质符合国家和地方规定的排放标准，不得排放不达标污水。”即城镇污水处理厂的环保责任主体为运营单位。如古交市第二污水处理厂，2015年6月山西太钢碧水源公司成功中标古交市第二污水处理厂项目，由山西太钢碧水源公司与古交市政府共同出资组建古交市钢源水务有限公司，负责项目的建设及运营。古交市第二污水处理厂的环保责任主体为古交市钢源水务有限公司。

未实施特许经营的城镇污水处理厂，则由相应的政府或改制后的企业承担责任，如隰县污水处理厂原为全民所有制企业，变更为有限责任公司。

二、城镇污水处理厂进水规范

城镇污水处理厂进水按规范主要分为工业污水与非工业污水，进水标准存在差异。就工业污水而言，根据《水污染防治法》第45条规定，向污水集中处理设施排放工业废水的，应当按照国家及地方有关规定进行预处理，达到集中处理设施处理工艺要求后方可排放。

（一）工业废水排入城镇污水厂的标准

根据原环保总局2004年12月3日下发河南省环境保护局的《关于企业污水排入城镇污水处理厂执行标准问题的复函》（环函〔2004〕438号）中说明：“有行业污染物排放标准且行业污染物排放标准中已规定排入城镇污水厂标准的，按照行业污染物排放标准进行管理;没有行业排放标准的,按照国家《污水综合排放标准》（GB8978-1996）的要求，排放污水进入城镇污水处理厂的工业企业执行三级标准，其它工业企业污水排放执行二级标准。同时，城镇污水处理厂其处理工艺和能力，必须符合有效处理工业企业排入污染物的条件。否则，不能接纳工业污水。” 因此，工业废水排入城镇污水厂的标准执行行业污染物排放标准或污水综合排放标准，且城镇污水处理厂具备处理相应污染物的能力。

（二）司法实务中城镇污水厂进水超标的情形

司法案例中，如果污水处理厂接纳了不具备处理能力的工业废水，在污染环境时是否应承担责任，应当区分具体情况分别讨论。

河南省濮阳市人民检察院诉某化工有限公司等污染环境民事公益诉讼案中，某化工公司将生产过程中产生的工业含酸废水，交给没有处置资质的寇某某、寇某某等人，后寇某某、寇某某联系靳某某等人，将上述工业含酸废水通过靳某某所在的范县污水处理厂的暗管非法倾倒进河南省范县城市污水管网。经鉴定，工业含酸废水属于《国家危险废物名录》中“HW34废酸类”危险废物。范县污水处理厂不具备处理上述工业含酸废水的能力，废水中的危险物质被排入黄河支流金堤河内，对金堤河造成严重污染。

北京市朝阳区环友科学技术研究中心与大连清本再生水有限公司环境污染责任纠纷一案中，清本再生水公司称超标排放，系因为该时期的进水水质超标，且超过了自身设计能力，系不能预见、不能避免和不能克服的客观情况，符合民法典第180条规定的不可抗力要件，不承担赔偿责任。

这两个案件都是因进水水质超出了自身污水处理能力而导致环境损害，但法院判决的结果截然相反，究其原因在于清本再生水公司在明知无法处理案涉工业污水的情况下仍然接纳，而环函〔2004〕438号中已经说明，城镇污水处理厂可以根据其处理工艺和能力，且处理后的污水必须符合有效处理工业企业排入污染物的条件来决定是否接纳污水，既然污水处理厂接纳了无法处理的工业废水，就应该对出水水质负责。

（三）城镇污水处理厂进水应对措施

在实际经营当中，城镇污水处理厂首先要做的应当是对排入的工业污水进行检测，对于未达到预处理标准或超过自身污水处理能力的工业污水拒绝接纳，以防止出水水质不达标导致自身承担环境污染的责任。其次，做好充分的前期准备工作，在发现进水水质超标的情况下，城镇污水处理厂一线人员应有权在采取将超标污水导入调蓄设施等初步应急措施，保证超标污水不会外排，并向上级领导和主管部门及时汇报。最后，企业应根据提前取得的服务范围内的污水来源、水质水量、排放特征等情况，依法制定行之有效的应急预案。企业内部应当制定在出现进水水质超标情况下采取应急处置措施的管理制度，操作流程应当清晰有效，决策流程避免复杂冗长，且对于现场人员的授权应当充分。

三、城镇污水处理厂出水规范

城镇污水处理厂出水规范标准执行国家标准、地方标准、环境保护标准以及特殊时期的特殊要求。

（一）国家标准

根据《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）的规定，城镇污水处理厂出水口主要的监测的项目根据污染物的来源及性质，分为基本控制项目和选择控制项目两类。基本控制项目主要包括影响水环境和城镇污水处理厂一般处理工艺可以去除的常规污染物，以及部分一类污染物，共19项，如常见的化学需氧量（COD）、氨氮浓度（N）、总磷（P）等，基本控制项目必须执行；选择控制项目包括对环境有较长期影响或毒性较大的污染物，共计43 项，如镍、铍、银、铜等重金属及氢化物。选择控制项目，由地方环境保护行政主管部门根据污水处理厂接纳的工业污染物的类别和水环境质量要求选择控制。

基本控制项目的常规污染物标准值分为一级标准、二级标准、三级标准。一级标准的A标准是城镇污水处理厂出水作为回用水的基本要求。当污水处理厂出水引入稀释能力较小的河湖作为城镇景观用水和一般回用水等用途时，执行一级标准的A标准；城镇污水处理厂出水排入GB3838地表水Ⅲ类功能水域（划饮用水水源保护区和游泳区除外）、GB3097海水二类功能水域和湖、库等封闭或半封闭水域时，执行一级标准的B标准；城镇污水处理厂出水排入GB3838地表水Ⅳ、Ⅴ类功能水域或GB3097海水三、四类功能海域，执行二级标准；非重点控制流域和非水源保护区的建制镇的污水处理厂，根据当地经济条件和>水污染控制要求，采用一级强化处理工艺时，执行三级标准。但必须预留二级处理设施的位置，分期达到二级标准。”

（二）地方标准

就我省而言《山西省水污染防治条例》（2019）以及《山西省城镇污水处理厂运行监督管理办法(试行)》等文件，对我省城镇污水处理出水标准进行了规范，明确了对城镇生活污水、工业废水中的化学需氧量、氨氮、总磷等三项主要污染物，参照地表水环境质量Ⅴ类及以上标准，制定水污染物综合排放地方标准。城镇污水集中处理设施排放水污染物应当达到水污染物综合排放地方标准，汾河、桑干河、滹沱河、漳河、沁河等流域内所有县界城镇入河排污口水质应当达到地表Ⅴ类及以上标准。  （三）环境保护标准

除了国家标准、地方标准之外，城镇污水处理厂出水质量不能仅仅限于达标的程度，还应注意出水质量是否会对环境造成实际上的影响，即评估城镇污水处理厂的出水水质是否会对环境公益造成损害。

在迁安第一造纸厂等八家企业与孙有礼等18人养殖损害赔偿一案中，迁安第一造纸厂等九企业将大量污水直接排入滦河并经乐亭县入海，使乐亭县近岸养殖海域受到严重污染致使孙有礼等十八人的养殖区发生重大渔业污染事故，遭受重大经济损失。本案中法院认为造纸公司虽属达标排放，但并不意味着达标排放就不会造成环境污染的损害结果。国家规定的一定时期内的污染物排放标准，只是环境保护部门决定排污者是否需要缴纳超标排污费和进行环境管理的依据，而不是确定排污者是否承担民事赔偿责任的界限。所以环境污染案件中，即使排放达标亦可能承担环境污染损害赔偿责任。

（四）特殊时期特殊要求

新冠肺炎疫情期间因公共场所和家庭为防控疫情多采用含氯消毒剂进行消毒，排入城镇污水处理厂的污水余氯量可能偏高，针对城镇污水处理厂余氯排放问题，《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB 18918-2002）中未对出水余氯排放作出具体规定，但是对粪大肠菌群数有明确要求。为防止新型冠状病毒通过污水传播扩散，生态环境部办公厅印发的《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗污水和城镇污水监管工作的通知》（环办水体函〔2020〕52号）要求接收医疗污水的城镇污水处理厂切实加强出水消毒工作，结合实际采取投加消毒剂或臭氧、紫外线消毒等措施，确保出水粪大肠菌群数指标达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》要求。

（五）城镇污水处理厂出水应对措施

城镇污水处理厂在经营过程中，出水水质是否达标？是否会导致环境公益造成污染是城镇污水处理厂重中之重的问题。城镇污水处理厂的职责也是减少企业违规排放对环境造成的损害，所以在出水方面企业应做好以下工作：1、在检测到出水水质超标的情况下，一线操作人员保证在污水不外排的情况下，应立即检测超标原因并及时向上级领导和主管单位汇报。2、企业要加强一线操作人员的取证、存证能力培训，以便在第一时间开展污染物溯源工作，妥善保管相关的水样和泥样、保存监测记录和现场视频等证据。3、特殊时期应当加强对政策及主管单位下发文件的学习，尽快、悉数落实文件的要求，避免经营风险。4、若发生突发性事件，可能造成污染事故的，应立即启动应急方案，以防止损失扩大和避免环境造成相应污染。

四、结语

党的十八大以来，美丽中国建设迈出重大步伐，我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。2021年11月2日中共中央、国务院印发的《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》提出到2025年，地表水Ⅰ—Ⅲ类水体比例达到85%，城市黑臭水体基本消除等具体的指导意见。在该指导意见下城镇污水处理厂的责任与义务重大，更应加强学习，规范自己的行为，减少生态环境污染的发生，避免遭受损失，为能够以更高标准打好碧水保卫战，实现高质量发展贡献力量。