在我国过去几十年的轰轰烈烈的城市化建设中，曾经在城市郊区建设的工业厂区因城市的扩建不断迁出，这些工业厂区所占的土地一般由政府收回，变更用途后再进行土地一级开发，用于开发住宅、办公楼、医院、学校、公园、地铁等。建设用地再开发过程中面临的土壤污染问题逐渐走进大家的视野中，陆家嘴毒地案就是个很典型的案件。

一、我国建设用地土壤污染管理相关法规进程

    我国建设用地土壤污染管理伴随着城市化进程，大致经历了三个阶段：

（一）起步阶段

我国在城市化进程中起初并未对工业污染场地的修复引起重视，直至2004年4月，在北京宋家庄地铁站施工中发生了一件中毒事件，三名工人在地下作业时中毒，而出事地点正是一家农药厂的原址，我国由此开始重视工业污染场地修复与再开发，事件发生后，污染土壤被挖出运走进行焚烧处理。2005年4月至2013年12月，原环境保护部会同原国土资源部才开展了首次全国土壤污染状况调查。2014年4月公布《全国土壤污染状况调查公报》。

（二）污染场地阶段

2012年11月27日，原环境保护部办公厅印发《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》（环发〔2012〕140号）规定，要求排查被污染场地，组织开展场地环境调查和风险评估，合理规划被污染场地的土地用途，严控被污染场地的土地流转、开展被污染场地治理修复。为进一步落实该通知内容，2014年2月，原环保部发布了《场地环境调查技术导则》等5项污染场地系列环保标准。这个阶段主要针对工业企业污染场地的调查、监测、风险评估和修复。

（三）建设用地阶段

2016年5月，国务院印发《土壤污染防治行动计划》（也称“土十条”），明确实施建设用地准入管理，防范人居环境风险。

2018年8月，生态环境部公布了《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》，首次明确了适用于土壤调查的土壤质量国标。

2019年1月，《土壤污染防治法》正式实施，这是中国首部专门规范防治土壤污染的法律，土壤污染治理开始真正有法可依。

2019年12月5日，生态环境部出台《建设用地土壤污染状况调查技术导则》（HJ 25.1-2019）等5项技术导则，取代原先的污染场地系列环保标准。同年印发《建设用地土壤污染状况调查、风险评估、风险管控及修复*评估报告评审指南》。

2020年1月17日，《土壤污染防治基金管理办法》发布。

2021年1月28日，生态环境部、自然资源部联合印发《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》。

2021年6月29日，生态环境部印发《建设用地土壤污染风险管控和修复从业单位和个人执业情况信用记录管理办法（试行）》，并启用相应的信用记录系统。

2021年12月21日，关于发布《建设用地土壤污染风险管控和修复名录及修复施工相关信息公开工作指南》的公告。

2022年7月7日，发布《建设用地土壤污染状况初步调查监督检查工作指南（试行）》《建设用地土壤污染状况调查质量控制技术规定（试行）》。2022年12月21日，印发《建设用地土壤污染修复目标值制定指南（试行）》。

2023年12月14日，《关于促进土壤污染风险管控和绿色低碳修复的指导意见》明确合理规划受污染土地用途，保护人居环境安全。

二、建设用地再开发中土壤污染管理要求

根据现行土地管理法规定，国家实行土地用途管制制度，建设用地根据用途不同，可以分为城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等，不同用途的建设用地之间变更用途时，需要经过审批。

（一）建设用地再开发土地供应环节的要求

1、《土壤污染防治法》实施之前要求污染场地再开发应进行环境评估和无害化治理

《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发〔2011〕35号）提出“被污染场地再次进行开发利用的，应进行环境评估和无害化治理。”的理念。

环境保护部办公厅印发《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》（环发〔2012〕140号），明确规定关停并转、破产、搬迁的化工、金属冶炼、农药、电镀和危险化学品生产、储存、使用企业，原有场地拟再开发利用的，要组织开展场地环境调查和风险评估，掌握场地土壤和地下水污染基本情况。经风险评估对人体健康有严重影响的被污染场地，未经治理修复或者治理修复不符合相关标准的，不得用于居民住宅、学校、幼儿园、医院、养老场所等项目开发。但均为政策性规定，不具有强制性。

2、《土壤污染防治法》实施之后要求实行土壤污染状况调查和评估制度

当前，我国实行“净地”出让制度，在土地供应环节对未按照有关要求完成土壤污染状况调查、风险评估或经调查评估确定为污染地块但未明确风险管控和修复责任主体的，禁止进行土地出让。

首先，根据《土壤污染防治法》第五十九条第二款规定：“用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的，变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查。”即政府在变更土地用途为住宅、公共管理与公共服务用地前就要进行土壤污染状况调查。

其次，根据土壤污染状况调查结果确定是否需要修复，即对土壤污染状况调查报告评审表明污染物含量超过土壤污染风险管控标准的建设用地地块，土壤污染责任人、土地使用权人应当按照国务院生态环境主管部门的规定进行土壤污染风险评估。

第三，政府生态环保部门会同自然资源部门对土壤污染风险评估报告组织评审，及时将需要实施风险管控、修复的地块纳入建设用地土壤污染风险管控和修复名录，而列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录的地块，不得作为住宅、公共管理与公共服务用地。

但由于土壤修复是一个漫长且复杂的过程，即使依靠现行技术，部分建设用地仍无法在较短的时间内完成修复，不利于土地充分有效地利用，因此，部分大型城市如广州、重庆已经开展探索工业污染地块“环境修复+开发建设”模式，即允许符合条件的建设用地修复前出让并由地块受让人承接土壤污染风险管控和修复责任，修复达标后可开发建设，有效衔接地块规划建设内容与土壤修复工程，提高建设效率。

（二）建设用地再开发土壤污染责任人的认定

《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》（环发〔2012〕140号）规定，本着“谁污染，谁治理”的原则，造成场地污染的单位是承担环境调查、风险评估和治理修复责任的主体。造成场地污染的单位发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位承担相关责任；造成场地污染的单位已经终止的，由所在地县级以上地方人民政府依法承担相关责任；该单位享有的土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人承担相关责任。《土壤污染防治法》基本延续了前述通知的规定，区别在于进一步明确了土壤污染责任人认定的顺序。

1、土壤污染责任人是土壤污染风险管控和修复首要责任主体，即第一责任人

《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》第三条规定，本办法所称建设用地土壤污染责任人，是指因排放、倾倒、堆存、填埋、泄漏、遗撒、渗漏、流失、扬散污染物或者有毒有害物质等，造成建设用地土壤污染，需要依法承担土壤污染风险管控和修复责任的单位和个人。也是‘污染担责’原则的具体体现，促使其积极、主动采取有效措施防止土壤污染，有助于土壤污染的源头控制。

2、土壤污染责任人无法认定的，土地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复

土地使用权人承担土壤污染风险管控和修复义务，主要是基于土地使用权人对污染地块的权利归属和从中获得利益，也即‘受益者负担’原则。督促土地使用权人在用地之前了解地块的污染状况，并根据地块的污染状况确定受让价格，而出让人为了地块能卖个好价钱，必然会积极履行防止土壤污染的义务，同时督促土地使用权人取得土地使用权后，监督承租人、实际使用人切实采取污染防治措施。

3、土地使用权人、土地污染责任人无法认定的情况下，地方政府需要承担土壤污染风险管控和修复责任。

（三）建设用地再开发土壤修复费用的承担

建设用地再开发需实施土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控*评估、修复*评估、后期管理等活动所支出的费用根据实际情况由土地污染责任人、土地使用权人、地方政府承担。

国家设立中央土壤污染防治专项资金和省级土壤污染防治基金，主要用于农用地土壤污染防治和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定的土壤污染风险管控和修复。对《土壤污染防治法》实施之前产生的，并且土壤污染责任人无法认定的污染地块，土地使用权人实际承担土壤污染风险管控和修复的，可以申请土壤污染防治基金，集中用于土壤污染风险管控和修复。

三、建设用地再开发中土壤污染可能带来的法律风险

对企业来说，建设用地再开发中土壤污染可能带来的法律风险有如下几个方面：

1、巨额土壤调查、评估、修复费用，对于土地使用权转让、被回收的企业来说，需要承担土壤调查、评估、修复费用；对于受让土地使用权的企业来说，目前部分省市采取“环境修复+开发建设”模式，受让企业间接承担了相应的修复费用。

2、行政责任，未按照规定进行土壤污染状况调查的，未按照规定进行土壤污染风险评估的，未按照规定采取风险管控措施的，未按照规定实施修复的，罚款额度*高可达到一百万，同时还需承担土壤污染治理费。

3、承担污染造成的民事侵权责任，比如陆家嘴受让的地块已经建起了住宅楼，如确实存在污染，且造成居民人身损失的，建设主体还需要承担相应的环境侵权赔偿责任。同时，造成土壤和地下水污染的，还可能会被公益组织起诉。

综上，建设用地再开发中政府和企业都应重视土壤污染的问题，及早防范相应的法律风险。

（作者：白小艳）