一、社会资本参与矿山生态保护修复之政策依据

2021年11月10日，国务院办公厅发布了《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（以下简称“《意见》”），该《意见》明确阐明了社会资本参与生态保护修复的相关政策，其中在《意见》的第三条重点领域中提到了“矿山生态保护修复”，这也就给予社会资本参与非煤矿山生态保护修复工作政策方面的支持。

2021年12月17日，山西省自然资源厅依据国务院上述意见发布了《关于鼓励和支持社会资本参与矿山生态保护修复实施细则》，这也是山西省根据本地实际情况出台的实施细则，相对于政策来说，操作更具体，也更容易实施；但该《实施细则》中特别明确地指出了社会资本参与生态保护修复的矿山范围，即本省行政区域内历史遗留矿山生态保护修复，包括两类，一是责任主体灭失的矿山，二是明确由属地政府为生态修复责任主体的政策性关闭矿山。

国务院的《意见》和山西省的《实施细则》突出了三个特点：一是建立了社会资本参与矿山生态保护修复的政策机制；二是打通了社会资本参与矿山生态保护修复的实施路径；三是社会资本参与矿山生态保护修复可以成为新的投资热点，充分带动产业转型和发展。

二、社会资本参与非煤矿山生态保护修复之政策红利

国务院及省级政府均明确了要大力鼓励和支持社会资本参与非煤矿山生态保护修复工作，释放了大量的政策红利，主要包括如下几方面：

（一）坚持市场化运作模式

政府主要发挥规划管控、政策扶持、监管服务和风险防范等作用，统一社会资本市场准入，规范市场秩序，建立公开透明的市场规则，为社会资本营造公平公正公开的投资环境，构建持续回报和合理退出机制，实现社会资本进得去，退得出，有收益。

（二）打造创新型激励机制

创新激励机制和措施，包括对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复的社会资本主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源使用权；修复后新增的集体农用地，鼓励农村集体经济组织将经营权依法流转给生态保护修复主体等。

（三）畅通参与和获益渠道

鼓励和支持社会资本参与非煤矿山生态保护修复的项目投资、设计、修复、管护等全过程，重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任为主（包括责任人灭失、自然灾害造成等）的矿山生态修复；亦可采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源使用权或特许经营权发展适宜产业等措施，畅通社会资本参与和获益渠道。

（四）加强各项创新政策扶持

鼓励和支持社会资本参与生态保护修复方案编制，在符合法律法规政策和规划约束条件的前提下，合理安排生态保护修复区域内各类空间用地规模、结构和布局；对于通过PPP模式开展的生态保护修复，符合条件的可按规定享受环境保护、节能节水等相应政府补助和税收优惠政策；开展社会资本参与生态保护修复品牌建设宣传，提升企业传播力和影响力，增加社会资本参与的获得感和荣誉感。

上述这些政策红利，可大大激发社会资本的投资潜力、参与热情和创新动力，对非煤矿山生态保护修复是极大的政策推动。

三、社会资本参与非煤矿山生态保护修复之法律分析

（一）法律风险

山西作为能源大省，鼓励和支持社会资本参与非煤矿山生态保护修复，既是践行习近平生态文明思想的具体体现，更是表达了作为省一级行政区对社会资本参与的态度，而社会资本参与非煤矿山生态保护修复虽然有很多的政策红利，但也一定要预防和注意潜在法律风险。

1、前期投入大、投资周期长，项目操作成型难度大，投资风险难以控制；

2、在生态修复过程中，相关工作的必要性难以评价，合理修复和非法开发之间边界不清，权责不明；

3、社会资本单独或以联合体、产业联盟等方式参与生态修复，亦或是政府和社会资本采用PPP模式进行合作时，资本的流转和灵活度不够，导致项目搁置的风险较大；

4、社会资本参与非煤矿山生态保护修复只有和省一级政策，各地市及县一级的政府均没有明确的政策出台，参与途径不明确；

5、社会资本在参与非煤矿山生态保护修复时，未能及时关注地方各级政府所出台相关政策的有效期和连续性，所带来的一些投资风险；

6、对拟进行生态保护修复的非煤矿山关闭原因（包括但不限于整合、重组、塌陷、环保等）不了解所带来的无法预料的一些风险；

7、签订相关协议后，因协议双方一些主观原因或不可抗力的一些客观原因所致的协议无法实际履行的风险。

（二）法律建议

针对上述多种法律风险，如何能更好地将这项工作推进下去，使社会资本在参与生态保护修复时有更多保障，我们建议做好如下几方面工作：

1、地方各级行政主体要对上述政策制订和出台更详尽可行的实施方案，必要时可引入第三方进行前期设计、评估等工作，做好社会资本的引导工作；

2、社会资本在投资前要做好前期尽职调查工作。要对拟进行生态保护修复的非煤矿山的基本情况进行详细了解，包括但不限于关闭原因（正常、非正常、废弃等）、立项招标、资金来源、合作方式、协议工期等，制订不同情况下的风险点和注意事项；

3、社会资本要主动与各级地方行政主体保持充分沟通和交流，各级地方行政主体也要畅通社会资本参与的渠道，使双方可以在法律和政策范围内更好进行合作；

4、将修复设计图纸、方案、修复范围、现有资源的综合利用、收益分配、资本流转等合同条款详细审订；

5、要密切关注相关法律文件及政策变化，及时调整投资方向和领域，对各级政府出台的政策文件进行收集、整理和研究，充分降低因政策因素所带来的投资风险；

6、聘请专业律师全程参与修复全过程。

四、总结

习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”，社会资本参与非煤矿山生态修复就是践行这句话的重要措施，但是在这项工作实施过程中，必须始终基于保护生态的理念，进行系统性综合性研判，同时要做好政策配套实施，充分评价社会资本参与非煤矿山生态修复的法律风险和社会风险，程度保障社会资本参与非煤矿山生态修复的参与规则和合法效果，始为鼓励和支持社会资本参与矿山生态修复的初衷和关键。       （作者：贺勇）