企业因政府未及时履职造成技改滞后等客观原因或政府指示行为造成的超排行为，能否产生减轻或免除民事责任的法律后果？

【案例】（2020）苏民终158号—北京市朝阳区自然之友环境研究所（以下简称自然之友）与江苏大吉发电有限公司（以下简称大吉公司）大气污染责任纠纷公益诉讼案

案件经过：

2014年《生活垃圾焚烧污染控制标准》要求现有生活垃圾焚烧炉自2016年1月1日起执行新标准，但在2017年1月19日至2018年7月31日期间，大吉公司的1号、2号、3号垃圾焚烧炉排放废气中的颗粒物、二氧化硫及氮氧化物均存在超标情况，原盐城市环境保护局和原盐城市盐都区环境保护局多次对此作出行政处罚决定。

2018年1月17日，自然之友以大吉公司为被告就其2017年1月19日至2018年7月31日期间的超排行为，向法院提起民事公益诉讼。

争议焦点：

 致使大吉公司不能及时技术改造的客观原因能否产生减轻或免除大吉公司民事责任的法律后果？

★大吉公司不能及时技术改造的客观原因：

①2014年12月30日，大吉公司向原盐都区环境保护局提交《关于江苏大吉发电有限公司搬迁期间排放标准的请示》，请求在搬迁期间烟气执行原排放标准。

②2015年4月1日，大吉公司向盐都区政府提交《关于江苏大吉发电有限公司垃圾发电项目整体搬迁新建工作的请示》，主要内容：如政府对大吉发电公司搬迁重建规划停止实施，大吉公司将对现有的3台焚烧炉逐炉进行拆除重建。

③2015年6月8日，大吉公司向盐都区经济与信息化委员会提交《关于生活垃圾焚烧炉烟气净化系统改造工程的立项报告》，请求对技改项目立项。

④2015年11月18日，原盐城市环境保护局向原江苏省环境保护厅呈报《关于暂缓实施江苏大吉发电有限公司大气污染限期治理的请示》，申请暂缓实施大吉公司大气污染限期治理项目。

⑤2016年3月18日，大吉公司向盐都区政府提交《关于江苏大吉发电有限公司烟所净化系统改造工作的请示》，主要内容为：大吉发电公司需技改，必须将焚烧炉停止运行，请政府协调安排好垃圾外运分流处理工作。

⑥2017年1月22日，盐都区政府作出《关于江苏大吉发电有限公司污染物超标排放行为处理问题的会办纪要》，纪要要求整改期间坚决不得无故停产，优先保证大市区等地生活垃圾核定量的正常处理。

⑦2017年2月21日，大吉公司向盐都区政府提交《关于解决当前环保及搬迁等问题的紧急报告》，明确技改必须停产，故技改阻力重重，无法短期实现。同时，请求盐都区政府协调尽快落实搬迁新建计划，从而从根本解决大气污染问题。

⑧2017年12月15日，盐城市人民政府办公室向江苏省生态环境厅发出《关于江苏大吉发电有限公司有关环境问题的报告》，主要内容是：大吉公司生产经营业务涉及重大公共利益，故未实施停产整治等强制措施，市政府已启动静脉产业园生活垃圾焚烧新厂建设工作，预计2018年底建成投产；鉴于大吉公司****停产技改、垃圾分流短期内无法实现的现实困难，恳请省环保厅帮助向环保部协调同意大吉公司技改工作延期至2018年5月底。

各方观点：

【被告主张】其于2014年至2019年期间多次向政府及相关部门作出报告请求技改，但盐城市政府及相关部门考虑到垃圾焚烧发电项目涉及重大社会公共利益，技改必然增加政府财政负担，导致盐城大市区垃圾无法全量处理，发生垃圾围城现象，造成更为严重的环境污染，也会对周边及下游用房供热供气产生影响。故大吉公司未能及时技改具有客观因素，主观上无过错，应当免除或者减轻其环境侵权民事责任。

【原告主张】环境侵权为无过错责任，不因大吉公司是否存在主观过错作为减轻或免除责任的依据。

【法院认为】大吉公司提出减轻或者免除污染环境民事责任的诉讼主张，理由是其对超标排放主观上无过错，造成超标排放导致环境污染后果是由政府实施搬迁迟缓、未及时批准技改等第三人原因造成的，该理由并不成立：****，根据《环境侵权责任司法解释》第五条第三款“污染者以第三人的过错污染环境造成损害为由主张不承担责任或者减轻责任的，人民法院不予支持”的规定，是否存在政府未及时履职及其与本案大气污染损害后果的产生是否存在关联等问题不在本案审理范围。且污染环境后果即便与第三人因素相关，也是污染者与第三人之间的法律关系问题，并不能因此认定大吉公司的污染行为不具备违法性构成要件从而免除或者减轻责任。第二，大吉公司对超标排放行为存在过错，其行为具有违法性。2014控制标准给予已经投产的垃圾焚烧企业18个月即2016年1月执行新标准的过渡期，已经充分给予了现有生活垃圾焚烧企业进行技术改造的时间保障。而直至近一年后即2015年6月8日，大吉公司才向盐都区经济与信息化委员会提交《关于生活垃圾焚烧炉烟气净化系统改造工程的立项报告》。在此之前，大吉公司仅仅是与政府部门交涉搬迁问题，并未实质性启动技术改造程序。大吉公司也没有举出证据证明其实施技术改造存在着不可克服的技术障碍和政策障碍，其完成技术改造有充足时间，而未完成技术改造是超标排放的直接原因。从大吉公司向政府部门发出的各类函件看，核心内容均围绕如何处理成本增加与防治污染之间的矛盾。作为生产企业，在面临上述矛盾时，不应当将企业经济利益置于保障公众健康等社会公共利益之上。大吉公司应当尽力采取各种合理措施防止超标排放，但大吉公司未能实现上述要求。

本案启示：

《环境侵权责任司法解释》已明确规定“污染者以第三人的过错污染环境造成损害为由主张不承担责任或者减轻责任的，人民法院不予支持”，故企业因政府未及时履职造成技改滞后等客观原因或政府指示行为造成的超排行为，并不能产生减轻或免除民事责任的法律后果。政府未及时履职或政府以会议纪要的形式要求企业继续生产而引发的超排行为不在少数，尤其是电力及供热企业。这些企业所涉及的环境民事公益诉讼案件中出现的超排行为大多也集中在项目技改及搬迁过程中。

在技术改造、项目搬迁与居民生活基本需求（如冬季供暖）之间出现矛盾时，政府往往会侧重保障民生，要求企业完成既定目标，让企业在生态红线上“走钢丝”。在企业涉及环境公益诉讼时，政府往往处于“隐身”状态，企业除了已投入的改造、搬迁成本外，还要支付较高的环境治理修复费用，无疑又增加了企业成本，影响企业的正常运营。

对此，企业应做好以下工作：

1、加强企业内部环保合规工作，做好风险识别，在遇到因政府行为可能涉及超排行为时，一定要及时处置，寻求“合法性”；2、项目前期因技术改造或搬迁已存在超排行为，企业在新项目投入运营后应严格做好环保工作，履行好社会责任，杜绝超排行为。避免出现后期超排行为被认定为前期超排的“持续”，使超排行为一直在诉讼时效内，造成企业被诉风险长期存在。

作者：郑磊

中吕律师事务所律师，辽宁大学法律硕士。致力于民商事、资源及环境保护等领域的法律研究与实务。